國內政治

【宮文祥觀點】詹副署長那一票真的非投不可嗎? 檢討既不專業,又不負責的環評制度與其運作

2018/03/23 by 宮文祥
【宮文祥觀點】詹副署長那一票真的非投不可嗎? 檢討既不專業,又不負責的環評制度與其運作
近日,環評制度再度成為國人焦點,即便在政黨輪替下,憑著價值高度獲得政權的人士,面對應然與實然衝突時,表現得前後不一致,似乎形成對於我國民主政治發展的一項諷刺。其實,這也正好是檢驗的時刻,檢驗著當初華麗承諾的虛與實?檢驗著真正中心價值何在?檢驗著人民的眼光與判斷?檢驗著民主有其荒謬之處?檢驗著這套環評制度還要多久才能走上正軌?筆者作為留學美國專攻環境法之學者,又因為我國環評法制主要參考的是美國國家環境政策法的設計,就嘗試對深澳電廠環評一案,提出本文的看法。
 
署長神隱,副署長擋子彈
 
就本案而言,當人民、尤其是環團人士爭相指責環保署副署長背棄了當初立場之際,本文倒是以為,在這樣的制度運作之下,在環境保護與經濟發展的衝突之下,在不同團體衝突間的零和氛圍之下,副署長,您辛苦了!本文撰此,其實想先問,那位要做最終決定的署長(審查結論通過之行政處分),即便僅是形式上的決定者,去哪裡了?一個隱形、甚或消失的首長,不僅凸顯了主事者決策與處事的風格、凸顯了民主政治下究責機制的失靈,其實,更在於凸顯了我國環評制度存在著先天的缺陷,也瞭解何以不同立場的人執著在這樣一個有缺陷的制度下作戰。因為,取得話語權的人就掌握這個制度運作的方向,也因此,環評,多少人假汝專業之名,行個人價值立場專擅之實!
   
對於深澳電廠環評結論之做成,多數人、包括法律學者,多聚焦於既有環評法制之規定,從母法到施行細則,從環評法到行政程序法之規定。有嘗試幫環保署說項者,力陳「環差審查不能推翻環評結論」。其強調十多年前環評處分所應有的存續力、強調了環評法沒有針對已取得環評通過之開發計畫要求其重做環評之規定、強調了本案不符合廢止合法處分之要件、強調了台電信賴利益的必要保護等等。就環保署的支持者而言,或許他們也表示對於該決定之心痛,但卻認為只有贊成票,才是唯一合法的決定。當然,相對的,更許多人有指責環評大會運作已然違反議事規則者,進而批判此一制度的光怪陸離,強調「科技專業」與「信任」之必須實踐,因此認為應重新慎思環評委員組成所應有的正當程序。
   
環評制度在政策負責與專業判斷兩頭空
 
本文則以為,環評制度之設計與運作,是為了使「環境因素」得以在決策考量過程中,扮演重要、且具關鍵性的角色,進而讓環境價值能夠體現於政策決定、乃至於政策實踐之中。它的目的不是要讓環境保護獨大,更不是為了幫經濟發展背書。而是承認主事者在決策之際,面對諸多事由、諸多資訊,必須權衡各方利益,透過判斷與裁量做出最終決定痛苦的決定,並負起最終的責任。因此,這套制度之意義,在於提供面對風險行政下科學與專業的定位,藉此能夠提升決策的正當性,實現規範理性的根本要求。簡單的說,專業的評估提供了承擔政治與法律責任的決策者在決定上的重要依據,所以,不只是不應讓政治計算操控了科學,也不應讓專業綁架了政策決定。

我們現在的制度卻是使專業不復存在。透過荒謬的制度設計,錯亂了科學本身引以為傲的整全性(integrity,有謂:誠信、廉潔),又架空了決策者的決策權力、混亂了最起碼的課責原則。想想,環評委員會這樣一個設置於決策者之外的「單位」可以有如此大的權限,這像話嗎?無論從專業能力的評估,或是權責相符的原理來看,都可以簡單的得出結論:真正應該廢棄的,不只是目前所爭執十多年前的環評決定,其實更包括了在世界各國環保法制上罕見的「環境影響評估審查委員會」本身。
 
政治化的環評專業靠投票表決?
 
專業的影響評估,確實需要專家來處理,但設置一專責機構,就必須檢視在制度運作下,所期待的專業能否被專業地呈現?免得空有專業之名,卻無專業之實。回頭來看我國環評,乃至於深澳電廠的環評,專業是否具體呈現?真正的大問題是:我國環評存在一項完完全全荒謬的機制就是把「專業」事項交給眾多不同領域委員來「表決」!無論是「多數決」甚或「共識決」,在這個領域都很荒謬。有十幾項應受評估的環境項目(參照「開發行為環境影響評估作業準則」),還有十幾位在各自專業領域得為代表的專家學者(參照「環境影響評估審查委員會組織規程」)。這些專家固然可以在自己的領域中表現各自的專業、進行各自專業的評估,然而,何以不同的領域、不同的專業,乃至於應有的不同評估項目,可以打著民主原則取代「專業」的評估?試問:水文及水質的專家、氣象及空氣品質的專家,要如何表決有關系爭開發案對於文化資產可能產生的重大影響?
 
無人負起政治責任的環評
 
再者,即便不論前述錯謬之處,肯認民主可以取代專業,但是,民主政治下所強調的責任政治,在法制下對於課責的根本要求,我國的環評制度,同樣荒謬。亦即,專業的評估結果與政策最終決定之間的應有分際,誰來決定、誰來負責?這也是前述所提,在深澳電廠環評案中,副署長固然成了箭靶,但審查結論通過的決定是誰的署名?換句話說,我國的環評審查制度,環評大會的決定,架空了署長的實質權定權。若要究責,環評委員似乎並沒有法律上的責任、更沒有政治上的責任,但卻有實質決定環評案通過與不通過的莫大權力。以至於,當前述所謂對於專業評估的錯誤認識,結合此處權責難以相符的制度設計,我國的環評,竟然還可以走到今天,吾人也不得不佩服我國環評法制的生命韌性。但也無怪乎,不論誰上台、不論誰擔任環評委員,永遠不會存在專業與信任的條件,也之所以它因此成為兵家必爭之地、乃至於價值衝突且又零和下的殺戮戰場、。
   
因此,簡單的說,且不論各自立場之申論(或強辯),「8:8,再加一」,根本就是荒謬的表決,不管這「加一」是加在哪一邊,永遠都是政治決定,而非專業評估的結果。甚者,這項決定,對於環評大會而言,它是不需要負責的,至多如現在一樣,沒有下台與否的問題,縱使進入爭訟階段,出來面對的,絕不是環評委員。結果就是,沒有專業、沒有課責、更沒有信任。
 
深澳電廠環評絕非「不許推翻」
 
不過,即便澄清了前述制度上的基本問題,深澳電廠環評案在法律解釋與適用上的爭議,其實另外突顯了我國整體環評法制上猶待釐清與解決的疑義。簡言之,前述論者提到信賴保護的問題,但信賴保護不能影響「廢止與否」,而頂多是在確認處分應予廢棄後,對於信賴利益應「如何補償」的問題(行政程序法第126條參照)。即便原先有個環評處分,在法規若明定在一定情況可以廢止(行政程序法第123條參照),那就不當然成為「絕不能動」的尚方寶劍。真正該討論的,是考慮十多前的環評審查結論,是否對公益將有「重大危害」者,或是當年做成結論「所依據之法規或事實事後發生變更」?簡單言之,十多年前的時空環境背景、十多年後的環境負荷能力,以及這段期間的環境品質惡化,是否已經使得它該被廢止?(誠然,另外還要解決前述廢止原因之發生,是否已過兩年的除斥期間?)再者,即便回到環評法本身的規定,論者認為只有在環評法施行細則第38條的規定下,才可以要求業者就變更的部分重做環評,但,曾幾何時,施行細則可以限制母法立法目的之實現?更不要說,即便固執的謹守施行細則的規定,既然仍要求對變更部分進行審查,此際自然就沒有詹副署長所云,「依法當然要通過」,或「投反對票就是違法」這回事(不論是要依環評法第16條、第16條之1,也不論是依據施行細則第37條、第38條,這些規定都要求應經核准;即便是施行細則第36條第2項規定之適用,也有備查的要求)。

我國環評的另項特色,正是一堆「後門」:變更申請、環境現況差異分析、環境影響差異分析報告,以及變更內容對照表等便宜措施等。這些後門,就允許業者透過這樣的便宜措施,「先取得環評通過,再來想辦法變更」的另項畸形發展。

綜此,當我們看到我國的環評法制已然走到了第24個年頭,紛紛擾擾的成長過程,在制度運作與法律解釋上,往往參雜了掌有話語權者的價值立場,結果就是,原本應該提供解決紛爭的管道,卻成為紛擾的源頭。因此,透過深澳電廠環評一案,期待它可以成為環境法的「憲法時刻」。重點不在於誰背叛了誰,而是要能讓環評法的修正導入正途,還它應有的面貌,而不再只是讓掌權者假專業之名、行專擅之實的場域,不再讓環評成為空泛專業之託詞。
作者

宮文祥

美國印第安那大學布魯明頓 Maurer 法學院法學博士,現為東吳大學法學院助理教授,專長為憲法、行政法、環境法、食品安全法

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