國內政治

【蔡季廷觀點】鳥籠公投消失了嗎?

2017/12/19 by 蔡季廷
【蔡季廷觀點】鳥籠公投消失了嗎?
立法院在2017年12月12日,針對蔡英文總統經常批判的公民投票法中之相關「鳥籠」規定,通過了諸多修正。

第一,降低各項程序門檻:讓全國性公投的提案門檻,降為最近一次總統、副總統選舉人數的萬分之一、連署門檻降為1.5%、有效同意票數多於不同意票且有效同意票達投票權人總額四分之一以上時即算通過。第二,公民投票適用事項改變:舊法中全國性公投排除預算、租稅、投資、薪俸及人事等事項,而這次修正後除了修憲、領土變更等事項外,其它事項均可公投。不過,地方性公投仍排除預算、租稅、投資、薪俸及人事等事項。

第三,增加行政院為公投提案主體:新法規定,行政院得在立法院同意後,將重大政策交付公投。第四,廢除公民投票審議委員會:本次修正的「鳥籠」重點之一,即是廢除過去負責認定公投事項的公投審議委員會,讓相關選務回歸中央選舉委員會。第五,便利公投權利行使措施:新法規定公投應和大選合併舉行、增加了電子連署、日後應以法律訂定不在籍投票之規定。第六,降低投票年齡:新法將投票年齡從舊法的二十歲降為十八歲。

總體來說,這次公投法修正,只有將焦點集中在擴大公投的參與機會與成功可能性,但完全忽略藉由細膩的制度設計,彌補公民投票進行過程中,非常容易喪失的思辨性。在過去尚在催生公民投票法的年代,主要是從國民主權原則強調人民參與立法的重要性,而尚未強調公投程序中,應如何促進人民以理性思辨公投提案之議題。

按公投性質上來說,不僅僅是人民參政權的展現,更同時具有人民共同分享立法與政策參與決策權的特性。參政權利的行使,法律應避免過度限制;立法和政策參與決策權的行使,貴在審慎議論而設有繁複的程序。因此,這兩種特性存在於同一種程序中,實具有某種程度的緊張關係。若規定了過多的程序,干擾了人民參政權的行使;而過於簡便的程序,則使公投程序草率而無理性審議。

因此,此次公民投票法的修正,本應同時追求現代民主政治及憲政主義的審議民主要求。但是,從這次立法院的修正過程來看,仍然停留在催生公投法的思維下進行,完全沒有增加公投程序的思辨性;以下即分別針對降低公投門檻、廢除公投審議委員會、公投與大選合併舉辦等規定,分別評析之。

公投程序中,對人民最顯著的干涉程序,就是提案及連署之門檻規範。事實上,提案及連署門檻有不同的功能考量。前者著重於人民有設定議題的能力(參政基本權利性質),而後者則著重社會針對特定議題具有廣泛的審議(審慎議論性質)。因此,議題設定能力應以避免過度干預為原則,各項門檻的設置自然不宜過高。

美國具有公民投票的州,有關「提案」門檻的規定不一,但均可看出「提案」傾向以極度寬鬆為原則。部分州只要一人即可提案,而規定必須超過一人始可提案者,如麻州需要10人(法律)或25人(州憲)、猶他州5人、懷俄明州100人。

雖然提案的門檻規定不高,但對提案相關文件內容的規定,則應符合連署階段審慎議論功能的要求。也就是說,提案人與主管及相關行政機關,應針對提案的問題、具體內容以及效果先進行實質討論與對話。例如,問題本身不可過於概括、提案理由是否充足、具體內容是否矛盾、提案內容對州財政的影響、或甚至有無違憲等,都在主管機關與提案人應對話的範疇中。

更特別者,部分州(如:加州)甚至規定,州的法律顧問(legislative counsel)有義務「協助」提案人,將提案想法草擬成具體規定。現行公投法第十條規定,人民提案成立後,主管機關應「函請」立法院及相關機關提出理由書。此一規定似非強制規定,相關院及機關也可選擇不提出。或許,本法應改為強制要求相關院及機關提出理由書。強制規定的目的,是為使日後的連署人是在審慎明辨的情況下,參與公投案的連署。甚且,應規定政府相關人員在審查提案文件時,即具有說明義務,以促成人民與政府在公共領域的對話。

至於法律規定「連署」人數門檻的目的,除因考量公投案過多造成社會成本的浪費外,更重要的是期待藉由徵求連署書的過程中,促進人民自身在公共領域中進行對話。因此,「連署」門檻當然會比「提案」門檻規定來得高。

再以前述所提到的部分美國州公投來說,麻州是以前次州長選舉人總數的3%為標準、猶他州10%、懷俄明州15%。但應注意者,部分州除了「連署人數」外,還會同時加入「連署地區區域分佈」的門檻,以增加公投議題的廣泛代表性。例如,麻州規定任一「郡」的連署書不能超過所有連署書的四分之一、猶他州規定5%的連署書必須來自二十九個「郡」中的二十個「郡」。

限於篇幅,雖然本文無法一一說明各州連署規定,但已可看出設立連署門檻的目的,是要增加議題本身的廣泛思辨與代表性。因此,如果連署門檻相對不高時,會再加上地理區域分布門檻;連署門檻相對較高時,則不會加入地理區域分布門檻。

作者以為這次公投法修正降低的連署門檻,在實證上是否會偏低以致於缺乏地理上的廣泛對話與代表性,尚需經過日後檢驗,無法立刻作出評價。但是,若日後有機會進一步修法時,應該將公投實踐的代表性納入,以避免全國性公投變成少數區域決斷的情況。此外,修法時應對於連署人數的門檻要求,視提案的公投類型做出不同的門檻規範。

公投法第二條所定之重大政策及法律的「原則創制」案,在性質上屬於「間接創制」,即便在日後公民投票通過,該通過的公投案還會再回到行政或立法機關中進行審議才落實。換言之,一項議題在公投通過後不會立即生效,還需要經過政府部門的審議。所以,在連署的過程中實無必要賦予提案人過多的連署要求。相反者,同條所訂之「複決」案,一旦日後投票通過,人民、行政、或立法機關均暫無投票改變的可能,所以「複決」案的連署門檻應比「創制」連署門檻高才合理。

又,有關投票通過的門檻高低,應取決於「提案」與「連署」的難易而決定。因此,前述提案與連署門檻越高時,得票率的要求相對應該較低。在前述所提美國的州公投中,大部分是採取相對多數決。但是,由於許多州設有「連署地理區域分布」規定,所以採取相對多數決才不會過度限制人民權利(但麻州仍設有30%選舉人總數的門檻)。在沒有「連署地理區域分布」規定的懷俄明州,則設有50%的通過門檻。

當然,這些規定究竟對於人民發動公投的誘因與成功機率,尚需經過大規模的檢驗。因此,未來新公投法從提案、連署到通過的門檻規定的妥當性,仍必須藉由實際的實踐後才能進一步確認。但無論如何,這三者間應該有更細膩的連動關係並以促進思辨為目的,而不是一味地主張增加或降低人數而已。

至於原本備受爭議的公民投票審議委員會,這次廢除後將職權回歸中央選舉委員會,作者以為不見得是正面的改革。雖然過去經常批評公投審議委員會是「太上委員會」,但其實問題的本身應是來自於舊公投法中有「議題排除事項」,而不是公投審議委員會。若當初賦予中央選舉委員會認定「議題排除事項」,中選會也一樣會落入「太上委員會」的批判。

雖然這次刪除了舊法中的議題限制,但依然會有涉及修憲或領土變更議題之限制。換言之,中選會仍有可能在某些公投提案上,必須認定是否違反新法中的議題限制。在過去,公投審議委員會經常為了認定議題排除事項,成為高度政治角力的場域,而終得「太上委員會」的罵名。若類似情景發生在中選會,恐怕會破壞中選會所保持的相對獨立功能。因此,未來新公投法的實踐,尚需進一步檢驗其對中選會獨立性所可能產生的衝擊。

其實,若刪除公投審議委員會認定議題排除的職權,轉型為協助人民進行提案以促進理性思辨的機關時,不失為將「鳥籠」轉換為「翅膀」的機會。人民的立法提案能力,因受限資源及技術,除非有專業能力,否則很難與政府機關比擬。

如前所述,美國部份州法即規定,州政府具有協助人民起草公投提案的義務。此舉不僅可進一步幫助人民落實參政基本權,亦有降低公投提案日後被駁回的機會。同時,為避免提案與行政機關有潛在利益衝突,其組成不宜全部由行政官員所組成。理論上,若有一個相對獨立且包含廣泛背景的委員時,應可擔當此一幫助人民提案的功能。而由現行的中央選舉委員會的組成成員來看,似乎還不適合行使此一職權。

最後,從促進社會思辨的角度來說,公投合併大選舉行,也不一定都會產生正面的效果。當然,從參與民主的角度來說,投票率越高的大選確可合理認為可以提高公民投票的投票率,並增加投票的民主正當性。但作者以為,有時這可能反而是降低民主正當性的來源。

前法國總統戴高樂,曾在任內多次發動公投,同時宣示如果沒有通過即辭職。此一宣示,已將公民投票的「對事不對人」性質轉成「對人不對事」的性質,從而違反了公民投票的「對事」初衷。換言之,人民不再真正理性議論公投的提案,而是在進行以人為中心的政治對抗。只有在大選中才出現的公投,將不是真正的「對事不對人」之公投,而是一次又一次的信任投票罷了。

同樣地,賦予行政院重大政策的公投提案權後,更容易讓行政院長的去留命運與選舉綁在一起,可能造成投票時的偏差。因此,若未來還要進一部修正公投法時,反而應有限度地將公投與某些選舉分開可能更為恰當。

台灣在經歷將近三十年的民主化以後,雖然擁有了很多民主先進國家所沒有的全國性公民投票,但是在深化堅實的憲政主義方面仍像個空中樓閣。堅實的憲政主義,不是只有擴大投票,它是人民在政治生活中的審慎對話,也不是只讓人民表示贊成與反對的聲音而已,而是在於維護人民說出他為什麼贊成與反對的權利。

相信在未來新的公民投票程序中,最困難者並不是有沒有公投成案,而是如何讓人民在眾多公投議案中,了解複雜的事項並做出抉擇。一個無法促進思辨的公投法,仍然會是個鳥籠式的公投。

 
作者

蔡季廷

台大政治系助理教授,美國康乃爾大學法學博士,專長:國際公法、憲法、行政法、國家安全法、法學實證研究

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